证券期货行政执法当事人承诺制度：为投资者提供及时救济新机制

2021-11-30 06:06:05 来源：中国经济网-经济日报

长期以来，我国证券期货违法案件呈现出牵涉面广、专业性强、耗时长、成本高等特点。“执法难”是查处证券期货违法违规行为的一大痛点，而相关受损失投资者更是旷日持久的“求偿难”。

日前，国务院发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》，针对这一痛点和难点，提供了重要制度工具。业内专家表示，行政执法当事人承诺制度，是提升行政执法效能的重要举措，提供了对投资者及时救济的新机制，有利于保护投资者，尤其是中小投资者的合法权益。

通过适用行政执法当事人承诺，当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失，为投资者提供了及时有效救济的新途径，更加有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益，亦有力推进了资本市场法治化进程，也给全球金融机构和投资者传递了积极信号，标志着我国资本市场国际化水平进一步提升。

提升行政执法效能

行政执法当事人承诺制度，是兼具对涉嫌违法当事人惩处和对投资者损失赔偿的新型执法方式。

中国人民大学法学院教授叶林接受经济日报记者采访表示，当事人申请适用行政执法当事人承诺制度，交纳承诺金用于合理赔偿投资者损失。同时，当事人承诺采取其他纠正涉嫌违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或者不良影响的具体措施，有利于更好地保护投资者权益。

“行政执法当事人承诺制度下的承诺金机制，丰富了对市场主体违法行为的惩戒样态。”叶林告诉记者，其核心是允许涉嫌违法的市场主体主动纠错，从而节约执法及纠错成本，也拓宽了市场主体自行消除违法行为后果与影响的渠道，能够提升其自行纠错的主观能动性。有利于实现市场的良性有序发展和资本市场信用体系建设。

随着新《证券法》及其系列配套制度的修改制定，我国已构建起以行政执法为重点，行政、民事、刑事手段有机结合的三维惩戒网络，以提高行政执法效能，在有限行政执法资源的约束下，查处尽可能多的违法行为，强化监管震慑。北京大学法学院教授郭雳接受经济日报记者采访表示，《办法》的出台，是应对资本市场违法乱象高发的客观需要。目前，证监会面临行政执法案件数量多和查处难度大等问题。一方面，统计数据显示，近4年来证监会开展行政执法的新增案件数量一直在高位运行，年均超过三百件。另一方面，证券期货违法案件普遍具有隐蔽复杂、技术性强等特点，案件数量多、查处难度大。行政执法当事人承诺制度是破解这两大难题的重要制度工具，部分案件能够由此更快获得处理，证监会也可将更多执法资源投入其他案件，有利于推进提高行政执法效能，实现整体执法效果的最优化。

提供及时救济新机制

行政执法当事人承诺制度并非我国首创，而是国际上已经较为成熟的执法方式，美国、英国、澳大利亚、德国等国家以及我国香港地区、台湾地区均已建立相关的制度规则。

2015年，经国务院批准，中国证监会开始在证券期货领域试点行政和解制度，并颁布《行政和解试点实施办法》。

2019年，新修订的《证券法》引入行政执法当事人承诺制度。

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，在完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系的意见中，亦专门提及要加快制定证券期货行政执法当事人承诺实施办法。

本次国务院《办法》的出台，落实了中办、国办的意见精神，在立足我国国情的基础上，充分借鉴国际经验，强化了资本市场基础制度建设的时代性和适应性。

中国国际金融股份有限公司法律合规部董事总经理周佳兴接受记者采访表示，传统路径下，对于造成投资者损失的证券期货违法案件，根据《行政处罚法》有关规定，行政罚没款直接上缴国库，无法直接、有针对性地用于赔偿相关受损失投资者。而民事诉讼又面临举证难、成本高、时间长等问题，投资者求偿渠道往往不顺畅，获得感不足。行政执法当事人承诺制度开辟了为投资者提供及时救济的新途径。本次《办法》，对承诺金数额的确定更加科学、合理、规范，对承诺金的管理和使用要求更加规范。承诺金将由承诺金管理机构进行专户管理，按照规定用于赔偿投资者因当事人行为所受的损失。

郭雳告诉记者，《办法》的出台，是补全投资者多元化救济体系，提高投资者救济及时性的客观需要。

目前，我国证券市场中持股市值低于50万的中小投资者占比超过97%，为投资者提供更为高效的救济渠道和保护途径是证券监管部门的重要使命之一。相比过去，新《证券法》实施后我国投资者保护制度的效率有了大幅提升，中国版证券集体诉讼、先行赔付、责令回购等制度已经为投资者构建起多重救济网络。不过适用这些制度仍可能存在两方面问题。其一，这些制度都需以确认违法行为为前提，而证券期货市场违法行为的隐秘性、复杂性、专业性等特征容易使有的违法行为难以认定，因而相应的司法、行政程序难以启动。其二，在一些案件中，即使最终能够准确认定违法行为，从成功启动上述制度，到投资者实际获得赔偿时可能会旷日持久。

而在行政执法当事人承诺制度下，克服了前述投资者救济制度的“短板”，投资者获得赔偿的路径更为直接和高效。在当事人签署并履行承诺认可协议后，投资者可以通过法定程序从当事人交纳的承诺金中获得赔偿，弥补损失。这对投资者而言，大大降低了维权的时间和金钱成本，从而形成保护投资者、维护良好金融秩序的价值导向，助力我国金融市场繁荣稳定。

推进市场法治化、国际化

中信证券合规总监张国明接受记者采访表示，此次《办法》的出台，是正式以行政法规的形式确立我国证券期货领域的行政执法当事人承诺制度。该制度是兼顾对违法、违规者进行制裁和对利益受损投资者经济补偿的执法方式。

在实践中，对于涉嫌违法的上市公司而言，一旦启动行政执法调查程序，公司声誉可能受损，进而引起市场抛售行为，致使股价减损，甚至影响持续经营能力。同时还可能引来众多民事赔偿诉讼纠纷，上市公司一旦陷入此类诉争之中，往往难以脱身甚至走向衰落。从中介机构视角看，可能危及其经营管理能力和市场竞争力。

而行政执法当事人承诺制度的创设，以上市公司或中介机构等市场主体自愿、主动赔偿涉嫌违法行为所致的投资者损失为主要路径，在一定程度上弱化了长期的行政调查可能给市场主体经营带来的负面影响，能及时恢复市场秩序，稳定社会秩序。

对于整个市场而言，能够及时化解社会矛盾，使投资者回归理性，稳定市场预期，确保证券期货市场平稳、高效运行，最终实现多赢。此次《办法》在立足我国国情、市情的基础上，充分借鉴国际经验，通过明确基本流程、严格限定适用范围、健全监督制约机制，确保制度公开公平公正实施，有利于推动逐步完善既遵循国际市场惯例又具有中国特色的资本市场法治体系，也有力促进了资本市场国际化水平的提升。（经济日报记者祝惠春）

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